加快建設現代化民航基礎設施體系

发布日期:2021/4/1 10:06:04 浏覽:

國家綜合立體交通網是加快建設交通強國、支撐全面建設社會主義現代化國家的戰略基石。《國家綜合立體交通網規劃綱要》(以下簡稱 《规划纲要》)提出了构建便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网,为新时代民航基础设施建设和发展指明了方向,提出了要求。民航要加快建設現代化民航基礎設施體系,推动综合交通高质量发展,积极服务国家战略, 建設人民滿意民航。

一、 深刻認識建設現代化

民航基礎設施體系的重大意義

“人民對美好生活的向往,就是我們的奮鬥目標”。堅持人民航空爲人民的發展理念,讓民航改革發展成果惠及社會大衆,不斷提升航空服務的滿意度和獲得感,是民航的根本服務宗旨和最終發展目標。隨著人們生活水平持續提升,未來一段時期我國消費和交通出行將處于升級加速階段。人民群衆交通出行的大衆化、國際化和多元化趨勢更加明顯,要求民航不斷提升服務質量和豐富服務産品,不斷增強人民群衆對民航的獲得感、幸福感、安全感。在保障運輸需求規模持續增長的同時,民航發展還要在做好“基本型”的基礎上,積極響應市場大衆化和差異化需求,靈活調配資源,推進“民航+”航空服務生態圈,構建多樣化、融合化和一體化的“升級款”航空服務産品體系,支撐“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”的交通強國目標。更高水平民航服務體系需要更高質量的基礎設施支撐體系,這要求加快推進民航基礎設施在安全、高效、可持續和公平性等方面實現更高水平的發展。

隨著全面小康社會的建成,我國將開啓全面建設社會主義現代化國家的新征程。黨的十九屆五中全會指出,要構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。交通不僅是現代化經濟體系的有機組成部分,還是促進實體經濟建設、構建新發展格局、發展現代産業體系的戰略支撐。與其他運輸方式相比,民航在中長途旅客運輸、國際旅客運輸、地面交通不便地區運輸、高附加值貨物運輸、高時效貨郵運輸等方面具有獨特優勢。在暢通國內大循環和促進國內國際雙循環的新發展格局建設中,民航要充分發揮比較優勢,以高質量建設民航基礎設施體系爲基礎,優化民航服務供給結構,提高運輸效率和服務質量,降低成本,有力促進生産、分配、流通、消費大循環大暢通,更好發揮銜接國內國際雙循環的橋梁作用。要提高航空物流供應鏈自主水平,有力支撐貿易強國建設,促進內需和外需、進口和出口、引進外資和對外投資協調發展,爲實施國家戰略、建設美麗中國、促進社會進步等提供堅實的民航基礎設施物質保障。

現代化民航基礎設施體系是支撐新時代民航強國建設的戰略基石。機場、空管等基礎設施綜合保障能力不足,一直是制約我國民航發展的突出瓶頸。未來一段時期民航基礎設施建設是推進民航強國建設、補齊資源能力短板的重點領域。面向發展新階段民航強國建設目標,民航基礎設施建設不僅要實現容量規模的能級躍升,還要著力提升發展質量,要充分統籌容量、效率、服務和功能的關系,建設世界一流的民航基礎設施,爲民航強國提供堅實支撐。同時,要緊緊抓住新一輪科技革命以及民航基礎設施集中建設戰略機遇期,積極把握基礎設施建設項目體量大、輻射帶動作用強的特點,面向民航重大需求和關鍵領域,以數字化加快推進民航智慧化發展變革,有力推進民航科技創新能力提升,培育帶動民航現代産業發展,支撐多領域民航強國建設。

建設交通強國是服務國家現代化建設的戰略支撐。當前我國綜合交通運輸體系正處于由單一方式向多種方式協同發展的轉型階段,正由追求速度規模向更加注重質量效益轉變。相較于其他運輸方式,我國民航基礎設施短板仍然突出,空間布局和容量能力存在嚴重不足。未來五到十年,加快基礎設施建設仍是民航發展的重點任務。建設現代化民航基礎設施體系,就是要堅持綜合交通整體系統發展理念,跳出民航行業視角,從構建國家綜合立體交通網的角度來謀劃民航基礎設施布局建設和高質量發展,統籌優化各類交通資源配置,強化空地運輸網絡銜接,推進運輸服務一體化和管理協同化,既要充分發揮民航的比較優勢,更要發揮多種運輸方式的綜合優勢,從而提高全社會生産物流效率,便捷人民交通出行,有力支撐“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”。

二、准確把握新時代

我國民航發展的階段特征

改革開放以來,我國民航在安全水平、行業規模、服務能力、地位作用等方面實現了跨越式發展,航空運輸規模已連續多年位居全球第二,具備了從民航大國向民航強國跨越的發展基礎,同時,也面臨基礎保障能力不足、資源環境約束增大、發展不平衡不充分現象突出等問題。站在新的曆史起點上,面向國家綜合立體交通網建設要求,把握民航基礎設施發展特點和規律,深刻理解民航所處發展階段至關重要。

黨的十九大報告指出,我國仍處于並將長期處于社會主義初級階段。截至2019年,全國有超過10億人口還未乘坐過飛機,隨著居民收入的增加和消費結構升級,未來一段時間民航業務量仍將保持中高速增長。預計到“十四五”末我國航空運輸規模將超過美國,到2035年我國民航年旅客運輸量將達到2019年的兩倍以上。隨著綜合國力和人均收入水平的不斷提高,大衆出行對安全、便捷、品質等方面的關注不斷增強,對成本、質量、效率和環境也提出了更高要求。與此同時,民航基礎設施保障能力仍有待加強,全國年旅客吞吐量排名前50位的機場有32個處于飽和運行狀態,中西部偏遠地區支線機場覆蓋不足,機場與綜合交通的銜接效率仍有待提升,運輸規模增長和發展質量改善的要求與資源保障能力不足的矛盾依然是制約行業發展的主要瓶頸,也成爲影響行業安全水平和服務品質的關鍵因素。以服務人民爲中心是民航業的根本宗旨,做好民航基礎設施建設的“加法”,加快構建覆蓋廣泛、功能完善的民航基礎設施網絡,著力提升基礎設施保障能力、促進機場與綜合交通便捷高效銜接、改善服務效率和品質,實現保障能力與發展需求相匹配,是實現行業健康可持續發展、滿足人民群衆對更美好航空出行要求的必由之路。

當前,行業發展規模持續擴大、安全風險不斷加大、旅客對服務體驗的要求更加豐富多元,同時,土地、空域等要素資源約束日益緊張,機場運行效率、空域使用效率、中轉換乘效率等仍有較大提升空間。過去單純以增建跑道、擴大航站樓規模等瞄准規模目標的慣性發展模式難以適應新形勢下的發展要求,民航基礎設施發展亟待向技術貢獻更高、資源利用更集約、綜合交通銜接更順暢、環境更友好的方向轉變,走高質量發展的道路。以滿足人民對更美好航空出行體驗的要求爲目標,做好民航基礎設施的“乘法”,堅持系統觀念,融入國家綜合立體交通網,建設以機場爲核心的現代綜合交通樞紐,實現多種運輸方式便捷中轉;堅持創新驅動,以“智慧民航”爲主線,加強民航傳統基礎設施與新基建的融合,通過大數據、人工智能、第五代移動通信技術(5G)等信息手段對傳統基礎設施賦能,以智慧民航建設補齊基礎設施效率和服務質量短板,有利于資源集約利用和提升運行效率,是推進民航高質量發展的重要抓手和實現民航強國戰略目標的核心競爭優勢。

2021—2035年是新時代民航強國綱要提出的民航強國建設的第二階段,在這一階段中國民航將實現從單一的航空運輸強國向多領域民航強國的跨越,民航基礎設施保障能力將更加充分,國際航空樞紐的網絡輻射能力更強,建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群,建成一批以機場爲核心的現代綜合交通樞紐,建成安全、高效、智慧、協同的現代化空中交通管理體系,有力支撐民航強國建設。實現民航強國建設新階段的目標要求,加快完善基礎設施布局,擴大機場覆蓋範圍,提升樞紐功能,促進民航與區域經濟協調發展。民航是參與全球競爭的運輸方式,建成具有全球競爭力的國際航空樞紐是民航強國的重要特征,當前國外大型樞紐機場正加快新一輪建設,英國倫敦希斯羅機場計劃新建第三跑道,以具備1.3億人次的運輸能力;美國亞特蘭大機場正在規劃新增第六跑道,將機場容量提升到1.2億人次;迪拜新機場擬規劃建設5條跑道,機場容量爲2.4億人次。面對來自周邊乃至全球的國際樞紐競爭,中國民航迫切需要提升大型國際樞紐機場的保障能力和競爭力,支撐新階段民航強國建設。

三、構建現代化民航

基礎設施體系的戰略重點

《規劃綱要》繪就了國家綜合立體交通網建設的宏偉藍圖,賦予了民航新的曆史使命,對民航基礎設施建設和發展提出了更新更高要求。要緊密圍繞《規劃綱要》總體要求、規劃目標和各項任務部署,加快構建現代化民航基礎設施體系。

布局完善、功能完備的民用機場網絡是國家綜合立體交通網的重要組成部分,是建設民航強國的基礎支撐。截至2019年底,我國已建成238座民用運輸機場,頒證通用機場數量246座。對標民航較爲發達的美國、歐盟和日本,我國機場數量、服務覆蓋水平差距較大。面向未來,要以提升航空出行便捷性、航空服務均衡性爲目標,充分考慮人口分布、地理環境等因素以及國家戰略、國家安全等要求,進一步優化完善機場布局,構建國家綜合機場體系。

擴大機場數量規模。按照新發展格局需要、綜合交通運輸體系發展要求,統籌考慮資源環境承載能力和人民群衆便捷出行需求,到2035年國家民用運輸機場數量達到400個左右,實現市地級行政中心60分鍾到機場。未來,要以提高航空服務均等化水平爲導向,重點布局加密中西部地區機場,引導地方政府完善通用機場網絡體系,加快構建覆蓋廣泛、分布合理、功能完善、集約環保的機場網。

構建國家綜合機場體系。國家綜合機場體系是國家綜合立體交通網的重要組成部分,由國際航空(貨運)樞紐、區域航空樞紐、非樞紐機場和通用機場有機構成。要著力優化布局結構,鞏固北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱等國際航空樞紐地位,推進鄭州、天津、合肥、鄂州等國際航空貨運樞紐建設,加快建設一批區域航空樞紐,建成以世界級機場群、國際航空(貨運)樞紐爲核心,區域航空樞紐爲骨幹,非樞紐機場和通用機場爲重要補充的國家綜合機場體系。

航空樞紐是國家綜合交通樞紐系統的重要組成,是民航基礎設施的核心節點,起引領帶動作用。截至2019年底,我國10大國際航空樞紐和29個區域航空樞紐承擔了全國84%的客運量和95%的貨運量,在航空運輸網絡中發揮了核心骨幹作用。總體上,我國航空樞紐已具備了較好的發展基礎,但與全球領先發展的航空樞紐相比,依然存在基礎設施容量偏低、運行效率不高等問題。面向未來,要加快以樞紐機場爲核心的世界級機場群建設,著力提升樞紐機場保障能力和運行效率。

建設世界級機場群。圍繞區域協調發展要求,著力推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群建設,實現城市群和機場群聯動發展。按照共商共建共享原則,探索建立全面、系統的運行協調與融合發展機制。完善區內各機場功能定位。統籌機場群基礎設施布局建設、航線網絡規劃、地面交通設施銜接,完善機場間快速交通網絡,優化航權、時刻等資源供給,形成優勢互補、互利共贏的發展格局。

加快樞紐機場建設。實施樞紐機場功能提升工程,適度超前調整完善樞紐機場總體規劃,擴大樞紐機場終端容量。接近終端容量且有條件的城市研究建設“一市多場”,扭轉樞紐機場容量普遍飽和的局面。貫徹平安、綠色、智慧、人文“四型機場”建設要求,加強機場規劃設計方法和技術手段創新,完善機場設計規範和評價指標,充分體現以旅客爲中心、效率優先的理念,在立項、可研、設計、建設、驗收等各個環節強化落實。按照“精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程”建設要求,實施樞紐機場建設工程。

推進樞紐機場提質增效。加強多機場、多跑道、多航站樓運行模式研究,探索運行新標准、新模式,充分挖掘設施潛力。支持有條件的機場優化完善跑滑系統,縮短飛機滑行時間和距離,提高近機位使用率,提升飛行區運行效率。適應旅客出行方式和需求變化,針對捷運系統、安檢系統、行李系統等效率短板和流程堵點,推進既有機場航站樓空間重構和流程再造,進一步提升航站樓保障效能。

推動各種運輸方式統籌融合是構建國家綜合立體交通網的重要內容。2018年,民航局與中國國家鐵路集團有限公司簽署推進空鐵聯運戰略合作協議,開啓了綜合交通融合發展新階段。截至2019年底,我國已有28個機場引入了城市軌道、城際鐵路或幹線鐵路,建成了以機場爲核心的綜合交通樞紐,積極開展了空鐵聯運的探索。面向未來,要加快推動機場與其他運輸方式的統籌融合,打造機場綜合交通樞紐,構建一體化的綜合交通運輸服務。

打造以機場爲核心的現代綜合交通樞紐。緊抓《規劃綱要》實施的有利機遇,按照分類施策、有序建設原則,推動樞紐機場與鐵路、城市軌道、高(快)速路網等有效銜接。國際航空樞紐基本實現2條以上軌道交通的銜接,有效輻射周邊800~1000公裏範圍內的地區,區域航空樞紐應盡可能聯通鐵路或軌道交通,國際航空貨運樞紐在更大空間範圍內統籌集疏運體系規劃,建設快速貨運通道。加快形成一批以機場爲核心的現代綜合交通樞紐,爲旅客聯程運輸、貨物多式聯運提供集約高效的設施支撐和暢通通道。加強機場綜合交通樞紐站場的統籌規劃,按照統一規劃、統一設計、統一建設、協同管理原則,推動各種運輸方式集中布局、空間共享、便捷換乘。

著力推動構建綜合運輸服務體系。以需求特征爲導向,充分發揮航空、高鐵的比較優勢和集成發展優勢,推進基礎設施一體化、運輸服務一體化、技術標准一體化、信息平台一體化,打造“無縫銜接、中轉高效”的空地聯運服務産品,構建具有中國特色的“航空+高鐵”的大容量、高效率、現代化的快速交通運輸服務體系,實現相互誘發、互相支撐的良性發展新格局。

空中交通管理是保障民用航空安全高效運行的中樞。目前,受多種因素限制,我國多個樞紐機場終端區和部分繁忙航路航點容量趨于飽和。預計到2035年,飛行量還將增加一倍以上,如何在有限的空域環境裏容納如此巨大的航班量並確保准點安全,是整個民航運行鏈條亟待突破的關鍵。面向未來,要以強安全、強效率、強智慧、強協同“四強空管”建設爲總目標,以保障安全爲底線,以智慧升級爲主線,實施空管運行效率和容量提升工程,加快建設現代化空中交通管理體系。

增強空域資源保障。國家航路網是國家綜合立體交通網的重要組成。按照突出樞紐、輻射區域、分層銜接、立體布局,先進導航技術爲主、傳統導航技術爲輔的要求,加快繁忙地區終端管制區建設,加快構建結構清晰、銜接順暢的國際航路航線網絡,構建基于大容量通道、平行航路、單向循環等先進運行方式的高空航路航線網絡,構建基于性能導航爲主、傳統導航爲輔的適應各類航空用戶需求的中低空航路航線網絡。推動國家空管體制改革,在機制、規制創新上下功夫,建立健全空域資源配置體系,促進空域管理使用軍民融合發展,建成安全高效的現代化空域管理體制。

提高空域運行效能。發展新一代空管系統,推進空中交通服務、流量管理和空域管理協同運行。建立全國、區域、機場多級飛行流量管理體系和空管、機場、空域用戶等多方協同決策機制。縮小管制移交間隔。全面推廣空域精細化管理。建立空域使用效率評估機制,不斷改善空域管理工作。

實施空管強基工程。完善區域管制中心、終端管制中心、塔台管制室的建設。建成空天地一體化、網絡化的數據通信、精密導航、綜合監視系統,完成陸基向星基導航轉變。建設智慧氣象工程。建設航空情報自動化系統。構建空管安全風險管理平台,完善空管應急管理體系。推動國産空管技術和裝備産業化發展,實現空管設備安全與技術自主可控。

新型基礎設施是建設智慧民航的核心支撐,是促進民航基礎設施高質量發展的關鍵。當前,我國民航基礎設施核心資源不足和巨大發展需求之間的矛盾尚未根本緩解,環境資源約束趨緊,科技創新能力不強、治理水平不高,制約了民航可持續發展。《規劃綱要》提出到2035年基本實現國家綜合立體交通網基礎設施全要素全周期數字化的發展目標,爲智慧民航建設指明了方向。建設以新型基礎設施爲核心支撐的智慧民航,既是補齊質量、效率、效益短板的需求,也是行業推動創新驅動發展戰略、培育擴大行業發展新空間新生態的需要,是新時代民航強國建設的必由之路。

明确民航新型基础设施建设思路。新型基础设施建设是一项系统工程,涉及法律法規、规章标准、新技术迭代、人才保障、政策配套、项目组织等多方面内容,其中创新、改革、开放贯穿新基建的全过程。推动民航新型基础设施建设要以数字化、智能化、智慧化为主线,以提效能、扩功能、增动能为导向,围绕行业安全、效率、服务、质量和效益,以理念创新、制度创新和流程再造为着力点,统筹推进行业传统与新型基础设施建设。着眼2035年的目標,重在創新理念,重在“立柱架梁”,重在構建生態,重在打造根基。

把握民航新型基礎設施建設原則。堅持積極穩妥、穩中求進,積蓄勢能、觸發動能,注重統籌推進和試點示範相結合,避免新基建項目一哄而上、“煙囪”林立。堅持開放包容、底線思維,處理好科技創新與安全發展的關系,注重關鍵設施的自主可控和安全可靠,建設更開放的聯合創新機制,充分調動和發揮全社會的力量和資源。堅持政府引導、市場主導,把握好政府和市場的關系,加大政策保障,優化營商環境,激發市場活力。堅持集約共享、高效綠色,統籌好傳統與新型、存量與增量、供給與需求的關系,注重集約建設、資源共享。

找准民航新型基礎設施建設目標和路徑。以智慧民航建設爲主線,聚焦行業發展的痛點和瓶頸問題,以提升民航“安全、服務、效率、效益、綠色”爲目標,分領域、分批次、分主題推進民航新型基礎設施建設試點示範工作。通過試點示範項目,形成一批可參考、可複制、可操作的經驗和成果,在試點基礎上建立適應民航新型基礎設施建設的行業標准規範和管理體制機制,支撐行業由數據支持決策向數據決策過渡,逐步實現民航行業的精確感知、精細管理、精心服務,爲全面推進民航高質量發展和打造民航強國奠定堅實基礎。

構建覆蓋全國、通暢全球、服務一流的航線網絡是發揮現代化民航基礎設施功能的基本要求。截至2019年底,我國航空公司定期通航國內234個城市(不含港澳台)、國際65個國家的167個城市,較好支撐了經濟社會發展和全方位開放格局構建。同時,我國民航依然存在國際航線網絡全球通達性不足,國際貨運網絡自主可控、安全可靠能力較弱,國內航線網絡結構有待優化,偏遠地區公共服務能力不足等問題。面向未來,要以服務國家戰略、人民出行爲重點,圍繞國際國內互聯互通、全國主要城市立體暢達目標,加快構建通達通暢、優質高效的航線網絡,有力支撐“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”建設。

著力拓展國際航空市場。圍繞陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局,依托國際航空樞紐,構建四通八達、覆蓋全球的空中客貨運輸網絡。構建結構優化、多元平衡、樞紐導向型的航權開放新格局,爲航空公司進入國際市場提供更多航權資源。統籌制定民航國際化發展戰略,以“一帶一路”爲重點,逐步推進與全球主要航空運輸市場及新興市場的准入開放,實現國際航空運輸市場自由化。積極開辟國際航線,打造“空中絲綢之路”,增加航班頻次,積極構築暢行全球、高效通達的國際航空服務體系。全面參加與有關國家的投資協定、自貿協定談判,積極穩妥地推動在民航領域達成高水平開放承諾,爲民航企業拓展國際市場創造條件。

著力推進航空服務大衆化。依托覆蓋廣泛的機場網,建立通達、通暢、經濟、高效的國內航線網絡。強化主要城市群之間的航空快線聯系。大力發展支線航空,推進幹支有效銜接。推進低成本等航空服務差異化發展。實施基本航空服務計劃,因地制宜,按照“一地一策”原則,提供與地區經濟社會發展水平相適應、與人民群衆出行需求相符合的基本航空運輸服務。充分發揮通用航空的微循環作用,推進“幹支通、全網連”,發展城市直升機運輸服務,構建城市群內部快速空中交通網絡,發展通用航空,改善偏遠地區居民出行條件。

推進民航與現代物流融合發展。轉變長期以來形成的“重客輕貨”思想,堅持補短板、煅長板、優環境、強供給,以支撐産業鏈、供應鏈爲目標,以降本增效提質爲核心,以打造競爭力強的企業爲重點,構建高質高效、自主可控的航空物流網。

現代化的民航治理能力是運行和管理好現代化民航基礎設施的必備條件,同時,現代化的民航基礎設施是實現治理能力現代化的基礎保障。我國民航經過多年的高速增長,既取得了巨大成果,也積累了大量思維定式、路徑依賴、制約創新的條條框框,需要進一步深化改革,堅決破除要素市場化配置障礙,優化營商環境,激發市場活力。

深化體制機制改革。以建設人民滿意的服務型、法治型政府爲目標,全面深化民航體制機制改革,不斷提高行業治理效率效益。創新和完善宏觀調控方式,推進民航領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革,深化價格改革,提高行業投資效率,逐步有序放松行業准入。

構建智慧監管體系。以技術創新爲驅動,以信息網絡爲基礎,按照“大平台共享、大系統共治、大數據慧治”的思路,實現安全監管從硬件到軟件升級、從經驗到模型構建、從被動管理到主動預判的智慧監管轉型。

完善规章标准体系。坚持问题导向和目标导向相统一,加强顶层设计,增强民航法規体系的完整性、系统性、协同性。加强安全、建设、运行管理等重点领域规章制定修订。在新型基础设施建设和运营方面,结合实际需求,构建完善的规章标准体系。加强国际交流合作,推动标准国际互认,提升中国标准的国际化水平。

加強人才隊伍建設。培育創新性、應用型、技能型人才,培養民航數字化、綜合交通等新興領域的人才,造就一大批具有國際水平的民航科技人才、規劃設計人才和高水平創新人才。完善人才引進、培養、使用、評價、流動、激勵體制機制,營造良好的人才成長環境。

來源:交通運輸部